案 由：关于调整退耕还林有关政策规定的建议案　　 　

审查意见：建议国务院交林业局研究办理

内 容:

　　白城市是吉林省西部的贫困地区，生态环境恶劣，高寒、于旱。土地沙化碱化严重，绿化难度很大。建国以来，虽经几十年不断植树造林，全市森林覆盖率也仅仅为12．5％，远远低于吉林省 42％的平均水平。近几年来，为改善白城的生态环境，国家和吉林省都给予很大程度的重视和支持。白城市委、市政府积极组织所属5县（市、区），大力开展植树种草，并取得了明显效果。2002年，国家实施退耕还林工程，白城市积极组织和动员群众，投入大量人力财力，一年退耕造林40万亩。但在运行过程中，却出现了国家退耕还林的有关政策规定不完全适应当地实际，影响群众退耕造林积极性的问题。
　　一、退耕还林补贴政策规定的成活率、保存率标准过高，使林农得不到应得的补贴，挫伤了退耕造林的积极性
　　国家现行退耕还林政策，把全国分为东部、中部、西部3个地区，每区不分具体条件，执行统一的验收标准。白城市从属吉林省为中部地区，执行的是成活率 85％、保存率80％的标准，这是个不符合白城市实际情况的高标准。
　　第一，白城市是于旱半干旱地区，年均降水量380毫米。从历史上看，按国家有关规定，吉林省历来都把白城市的造林验收合格标准定为成活率75％、保存率70％。，如近期国家技术监督局发布的国标《造林更新技术规程》（GB／TIS776－1995）第14条5款规定：年均降水量在400毫米以下地区成活率70％以上为合格。据此，吉林省技术监督局发布的吉林省《造林更新技术规程》（GBZZ／T822－1995）和《吉林省“九五”绿化工程计划年度检查验收办法》，都将白城市的造林验收合格标准定为成活率75％、保存率70％。
　　第二；从横向看，白城市五个县（市、区）有4个与内蒙古兴安盟接壤（兴安盟5个县、市、旗中有4个原隶属白城），气候和造林主地条件以及生产力发展水平基本相同，兴安盟退耕还林仍执行成活率75％、保存率 70％的标准。
　　第三。从现实情况看，白城境内河流多发源于内蒙古，由于内蒙古在上游多处修建拦水设施，白城境内河流多已干涸或缩水断流，尤其是近10年来白城市干旱严重，平均降水不足 300毫米。这种情况使白城市造林难度更大。2002年为达到国家规定的退耕还林标准，全市群众集资980万元，打抗旱造林井1963眼，年内又耗资2千多万元，将退耕林地平均浇水4次，平均成活率也仅达 76％。
　　由于无法达到过高的退耕还林验收标准，大多数林农很高的投入却得不到退耕还林补贴，使本来就很贫困的当地农民负担沉重，因而不愿再搞退耕还林。
　　二、退耕还林地块限耕过死，限制了群众退耕还林积极性
林地间种其它作物，可增加林地的短期效益，减少退耕对群众现实生活的影响。但为了保证林地植被完整，避免水土流失，国家规定退耕还林地块不得林粮间种，只可搞林果、林草、林竹、林药4种问作。白城的条件不适合种植上述4种作物，却十分适宜林二间作，而具有较强的比较优势：
　　一是充分利用地力，促进林木生长。豆科植物根系能形成固氮菌肥，耕作则松活土壤。林互间作可促进幼树根系生长，扩大吸水面，利于林木生长。
　　二是利于水土保持，增加林木抗旱性。豆类植物矮橡浅根，不与林木争肥争水，且可覆盖地表，雨季可减少水土流失，旱季可减少地表蒸发。
　　三是防止杂草竞长，减少病虫危害。豆类覆盖林间地表，可抑制杂草，中耕除草时又改善了林地卫生状况，起到了单一树种混交的作用，破坏了病虫繁育条件。
　　四是利于林木管护。林互间作使林地有人看护，加强了林木幼林期管护。
从白城市多年实验对比看，林豆间作可使林木生长量提高10－30％。
　　由于政策规定不允许林三间作，本地又不适于果、草、竹、药种植，造成退耕后收益降低，许多农民对退耕有抵触情绪。
鉴于以上情况，建议国家细化并适当调整退耕还林政策。
    第一。对白城及类似地区适当降低退耕还林验收标准，执行成活率70％或75％为好，保存率亦适当降低。
　　第二。在不破坏地表植被完整，不造成水土流失的前提下，应允许林豆问作。